我國農業擴大對外開放，直接關系到利用兩個市場、兩種資源確保國家糧食安全和重要農產品有效供給，關系到不斷提高我國農業國際競爭力、促進農業高質量發展，關系到廣泛開展國際合作，提升我國在全球糧農治理中的話語權，意義重大而深遠。2021年是我國加入世貿組織（WTO）20周年。20年來，我國農業對外開放深入發展，既取得了顯著成效，也存在不少需要認真研究解決的問題。中國國際經濟交流中心課題組在搜集整理宏觀資料的基礎上，分赴天津、山東、上海、廣東、云南、四川等6省市實地調研，先后與44家企業進行座談，走訪調研了20多個涉外農業企業和項目，掌握較豐富的一手資料。本項研究擬對新時期我國農業對外開放情況做一系統梳理，并就推進農業高水平對外開放與高質量發展提出看法和建議。

黨的十八大以來，我國進一步確立了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略。其中，“以我為主、立足國內”是必須始終堅持的基本方針，這是由我國是人口大國、是世界上最大的糧食生產國和消費國的實際，以及我們不能受制于人的戰略考量決定的，中國任何時候都要把飯碗牢牢端在自己手上。另一方面，“適度進口”也是必要的，這是由我國人均農業資源相對匱乏的基本國情所決定的，適度進口不僅可以彌補國內資源短缺、緩解資源環境壓力，而且有利于我們騰出寶貴的農業資源，集中力量確保谷物基本自給和口糧絕對安全。由此可知，確保國家糧食安全，實現我國糧食和重要農產品的供需平衡，主要須靠國內生產，同時也可以部分通過對外貿易和構建海外供應鏈來實現。因此，如何充分利用好國際國內兩個市場、兩種資源具有十分重要的意義。

（一）農產品貿易“大進小出”已成常態

入世以來的20年，正是我國城鄉居民食物消費結構從“吃得飽”向“吃得好”轉型升級的重要時期。隨著人口增加、收入水平提高、城市化推進和消費結構升級，食用農產品需求快速擴張。在國內主要農產品供給總量不斷增加的同時，農產品國際貿易規模持續擴大。

2000—2020年，我國農產品貿易額從268.5億美元增長到2468.3億美元，年均增長11.7%。其中，出口額從156.2億美元增長到760.3億美元，年均增長8.2%；進口額從112.3億美元增長到1708.0億美元，年均增長14.6%（見表1、圖1）。我國農產品進出口額和進口額在全球的排名，均從第12位上升到第2位，出口額的排名則從第10位上升到第5位。值得注意的是，從2004年開始，我國農產品對外貿易從此前的凈出口轉而成為凈進口，2009年后貿易逆差持續擴大。到2020年，我國農產品貿易逆差擴大到947.7億美元，“大進小出”已成常態。

我國進口的主要是土地密集型農產品和以此為基質的高蛋白食用農產品，表2給出了入世20年來這些農產品進口數量的變化情況。從中可以看出，我國大米、小麥的進口量從24.0萬噸、88.0萬噸增加到294.3萬噸和837.6萬噸，玉米的進口量從不到1萬噸增加到1129.6萬噸，大豆的進口量從1041.6萬噸增加到10033.0萬噸；豬肉、牛肉的進口量從2013年的58.4萬噸、29.4萬噸增加到430.4萬噸和211.8萬噸，奶粉的進口量從2013年的86.4萬噸增加到133.9萬噸。

我國出口的主要是勞動密集型農產品，表3給出了20年間這類農產品出口數量變化情況。從中可以看出，勞動密集型的“兩水一菜一葉”是我國主要的出口優勢農產品，水產品的出口量從119.0萬噸增加到375.0萬噸，水果、蔬菜的出口量分別從2004年的312.6萬噸和602.0萬噸增加到492.1萬噸和1163.1萬噸，茶葉的出口量從22.8萬噸增加到34.9萬噸。大米雖屬土地密集型產品，但由于成功開辟了非洲、菲律賓等新市場，低價大米的出口量從2017年開始扭轉下降趨勢，近3年的出口量僅略低于進口量。資源密集型的天然蜂蜜出口量略有增加。食用油籽和食用植物油的出口也有一定的規模，主要是天然大豆、花生及其油脂。

結構分析表明，我國農產品進出口結構大體符合比較優勢原則，這對于增進國內消費者福祉、優化資源配置起到了一定的作用。但是另一方面也要看到，我國大多數農產品的比較優勢呈明顯的下降趨勢。這里，采用貿易專業化指數（TSC）來分析主要農產品比較優勢。 

TSC_ij=（X_ij－M_ij）/（X_ij+M_ij）。其中，X_ij為i國j產品出口額；M_ij為i國j產品進口額。TSC取值范圍從－1到1，表示產品的比較優勢從無優勢到強優勢；－1表示該國對該產品只進口不出口，1表示該國對該產品只出口不進口。通過測算，中國大多數農產品不具備比較優勢。其中，大豆、牛肉、玉米、棉花和乳制品為明顯比較劣勢（TSC接近－1）；羊肉、食糖、豬肉和小麥呈現比較劣勢；大米和水果呈現微弱比較劣勢；少數具有比較優勢的產品是雞肉和蔬菜。與美國、巴西等世界農產品生產和貿易強國相比，中國大多數農產品不具備比較優勢（見圖2）。可見，盡管中國已經是農產品貿易大國，但并非貿易強國。

（二）食物自給率呈下降趨勢

筆者用國內生產量占國內需求總量的比重，計算了我國不同農產品自給率的變化（見表4）。從表4可以看出，20年來，我國包括稻谷、小麥、玉米在內的谷物自給率，以及蔬菜、水果、水產品的自給率一直保持在較高水平，但油料①的自給率從81.0%驟然下降到25.1%；其中，大豆的自給率更是從60.2%快速下降到17.0%，糖類的自給率從92.8%下降到75.7%，肉類和奶類的自給率則分別從99.2%和98.3%下降到93.4%和91.6%。

如果要從整體上把握食物自給率狀況，就需要對不同農產品進行歸一化處理，這通常有兩種方法：

第一種方法是將進口農產品按我國國內單產水平折算為種植面積，再扣除出口農產品所占用播種面積，看凈進口虛擬播種面積占國內農作物總播種面積的比重。其中，油脂、肉類、奶粉進口的虛擬播種面積計算，還要同時考慮其出油率、肉料比和奶粉比等情況。據此，筆者計算了谷物（稻谷、小麥、玉米、大麥）、油料（大豆、花生、油菜籽）、油脂（豆油、花生油、菜籽油）、畜產品（豬肉、牛肉、羊肉、奶粉）、糖料（甘蔗、甜菜）、蔬菜及水果等18種食用農產品的進口虛擬播種面積，加總的情況見表5。從表中可以看出，2000、2010、2019年三個年份進口農產品的虛擬播種面積分別為1.6億畝、6.1億畝和8.9億畝，扣除出口所占播種面積，凈進口虛擬播種面積分別為1.1億畝、5.9億畝和8.5億畝，占當年國內農作物總播種面積的比重分別為4.7%、24.8%和34.1%，即按此方法計算的我國食物自給率分別為95.3%、75.2%和65.9%。

第二種方法是將國內生產或進口的農產品所含熱量、蛋白質、脂肪、碳水化合物按統一標準折算，進而計算出熱量自給率（或稱營養自給率），這也是國際上通行的辦法。據此，筆者對我國2000—2019年的熱量自給率進行了測算，結果見圖3。從圖中可以看出，我國熱量的自給率從2000年的96.7%下降至2019年的76.9%，年均下降1個多百分點。其中，蛋白質的自給率從95.9%下降至77.0%，脂肪的自給率從91.5%下降至72.9%，碳水化合物的自給率從100.4%下降至93.5%。可以看出，用這一方法測算的我國熱量自給率到目前為止的絕對水平，高于用前一種方法測算的結果，這是因為我國農作物，特別是大豆單產較低，高估了進口虛擬播種面積，導致播面自給率較低。熱量自給率因剔除了單產差異的影響而更具有可比性。 

我們又將中國的熱量自給率與同處東亞的日本、韓國和中國臺灣地區做了比較（見圖4）。從圖中可以看出，20年間，日本的熱量自給率從40%下降到30%多，中國臺灣地區的熱量自給率一直徘徊在30%～40%，韓國的熱量自給率從50%以上下降到近年的40%左右，均已處于相當低的水平。盡管中國熱量自給率絕對水平明顯高于日本、韓國和中國臺灣地區，但也要看到，下降的速度卻明顯快于日本、韓國和中國臺灣地區。 

未來15年是我國全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個奮斗期，也是基本實現農業農村現代化的關鍵時期。筆者利用全球農業模型（SILK－MGA）分別測算了2021—2035年我國小麥、稻谷、玉米、大豆、豬肉、牛肉、奶制品等7種主要農產品需求及自給率變化情況。預測結果為，2021—2035年，我國7種主要農產品的國內產量及消費量均呈增長態勢。其中，小麥、稻谷的消費量達到人口峰值后略有回落，到2035年自給率分別保持在96%和97%以上；大豆的缺口持續擴大，進口量從目前的1億噸增加到1.1億噸，自給率維持在17%左右；玉米的供求缺口明顯擴大，從目前的1130萬噸擴大到3500萬噸，自給率從95.6%下降到90%左右；豬肉與玉米存在一定的替代關系，在玉米進口量增加的情況下，豬肉自給率有望從目前的92.8%小幅回升；牛肉和奶制品的供求缺口持續擴大，自給率在目前76%和67%的基礎上進一步下降。

筆者又利用日本農林水產省的食物供需平衡表和營養含量表，以及黃季焜（2019）對2035年我國14種食用農產品的供需預測結果，推算了我國到2035年總的熱量自給率。結果顯示，屆時我國總的熱量自給率有可能從目前的76.9%左右進一步下降到65.3%（具體計算見表6），大致相當于日本20世紀60年代末期、中國臺灣20世紀70年代初期、韓國20世紀80年代末期的水平。

（三）現階段我國農業面臨的真正挑戰

日本經濟學家大塚啟二郎（KeijiroOtsuka）認為，在經濟發展過程中，土地資源稀缺國家的農業會先后面臨三個截然不同的問題：糧食不安全、部門收入不平等、高收入階段農業比較優勢下降帶來的食物自給率下降。他將這三個問題分別稱為“糧食問題”“收入問題”和“食物自給率問題”，并指出前兩個問題早已被美國著名經濟學家西奧多·舒爾茨所指出（Otsuka，2013）。這一論述，有助于我們理解和把握人多地少國家農業發展變化的一般規律，也十分契合我國的情況。

改革開放之初，我國農村有1/3的人吃不飽肚子，糧食不安全問題十分突出。由于家庭聯產承包責任制的巨大成功，糧食產量成倍增長，大體到20世紀90年代中期，我國糧食供求關系出現根本性變化，實現了總量基本平衡、豐年有余，徹底告別了糧食的絕對短缺，基本解決了“糧食問題”。隨之而來的是整個90年代農民收入增長緩慢、城鄉收入差距持續擴大、工農業不平等交換問題愈加突出，困擾著我國農業的進一步發展。進入21世紀以來，特別是2002年黨的十六大首次提出統籌城鄉發展，2003年中央經濟工作會議明確提出把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，2004年黨的十六屆四中全會作出“兩個普遍趨向”的重要論斷和我國總體上進入以工促農、以城帶鄉發展階段的重大判斷，先后取消了延續2600年的農業稅并對農業農民實行“四補貼”，2005年之后又先后提出建設社會主義新農村，在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化等。隨著國家發展戰略和國民收入結構的調整，農業“收入問題”的解決也發生了根本性的變化。

在上述兩個問題基本解決之后，現階段橫亙在我國農業面前最突出的問題，正是大塚啟二郎所講的因競爭力下降而帶來的自給率下降的問題。以小麥、玉米、水稻三種糧食為例。歷年《全國農產品成本收益匯編》數據顯示，20世紀90年代以來，我國三種糧食的畝均總成本呈加快上升趨勢，其中尤以1990—1997年、2004—2014年兩個階段上升速度最快。2004—2014年，我國三種糧食畝均總成本從395元上升到1069元，增加了1.71倍，年均增速高達10.5%；其中，人工成本和土地成本年均增速分別達到12.2%和14.2%，是總成本加速上升的主要推手。與美國橫向比較，我國小麥、玉米、水稻單位面積生產成本分別于1995年、2011年和2013年超過美國。2015年，我國三種糧食的畝均用工量5.61個，日均工價79.7元，畝均人工成本447.1元；而美國每畝用工量僅0.38個工時，盡管日均工價849元是我國的10倍之多，但畝均人工成本40.3元，僅為我國的9%。到2010年前后，我國三種糧食的農民出售價格已全面高于國際市場離岸價格；到2012年前后，又全面高于配額內進口完稅價格。

由此可見，入世20年來，之所以我國農產品進口規模持續擴大，食物自給率持續下降，背后的根本原因就在于，同全球主要農產品生產國相比較，我國農業的競爭優勢總體呈下降趨勢。展望未來一個時期，如何提高我國農業競爭力并將食物自給率保持在合理水平，毫無疑問是擺在我們面前的真正挑戰。

改革開放40多年來，我國農業對外開放大體經歷了三個階段。第一階段是1979—1991年計劃與市場雙軌時期。1979年，根據鄧小平同志指示，中央下放對外貿易管理權，各地設立了可直接開展進出口貿易的公司。在農業領域，除糧棉油糖等少數關系國計民生的產品外，其他產品陸續開放，由市場調節。第二階段是1992—2001年“復關”和“入世”準備階段。這一階段農業貿易政策加快調整，我國連續多次下調農產品關稅稅率，農產品關稅從51%下調至21%，逐步取消非關稅壁壘，并加快農業稅改革步伐。第三階段是2001年入世以來，開啟了我國農業對外開放的新篇章。以下將重點介紹入世以來我國農業對外開放的情況，以及由此帶來的重大變化。

（一）加快與國際規則接軌，農業市場化國際化程度提高

我國認真履行入世承諾，主動與國際規則接軌。一是大幅度降低農產品關稅，減少非關稅壁壘。2020年，我國農產品平均進口稅率為15.2%，比1992年和2000年分別下調了35個和6個多百分點，約為世界平均關稅水平的1/4，遠低于WTO發展中成員56%和發達成員39%的平均關稅，是世界上農產品貿易自由化程度最高的國家之一。二是調整國內支持政策，減少市場扭曲。改革農產品價格形成機制，先后將棉花、玉米、稻谷的補貼由“黃箱”轉為“藍箱”，將小麥“黃箱”支持控制在合規水平，積極探索環境、地力保護等“綠箱”支持方式。三是不斷放寬外資市場準入，放開農業生產資料分銷權，將外資農業投資負面清單壓減至4條，自貿區只保留3條。四是開展農業法律法規“廢改立”，將農業市場管理納入與國際接軌的法制化軌道。五是加快實施自由貿易區戰略，在WTO承諾基礎上進一步開放市場。商務部數據顯示，截至2021年底，我國已與26個國家和地區達成19個自貿協定，正在與28個國家進行13個自貿區談判或升級談判，與9個國家進行自貿區聯合可行性研究或升級研究。中國農業向市場化、國際化縱深發展，強化了市場配置資源的基礎作用，提高了資源配置效率，增強了農業技術進步的激勵和動力。

（二）“引進來”發揮重要作用，支持現代農業建設加快步伐

改革開放特別是入世以來，我國農業發展與國際先進技術水平的差距有所縮小，在很大程度上得益于技術引進和國際合作。一是良種引進。據不完全統計，僅“十二五”期間，我國引進動植物、微生物種質資源及優良品種2.5萬份，超過20世紀60、70年代引進種質資源的總和，通過消化吸收再創新，共育成新品種260多個。例如，山東濰坊蔬菜基地1988年后陸續引進世界20多家知名種子公司高端茄果類品種，外國種子一度占領了2/3以上的市場份額。近10年來，濰坊通過引進、消化、吸收再創新，如今國產品種的市場占有率已上升至70%以上。又如天津奧群牧業，先后引進澳洲白綿羊、杜泊綿羊原種，歷時20年培育出本土化的澳白和羊，品質達到國際一流水平，成為國內肉羊生產頭部企業。二是技術、標準引進。例如，山東雷沃和濰柴2010年以后先后購并意大利、法國農機公司，掌握了精量播種、大馬力拖拉機無極變速、液壓系統、電控系統技術，一舉突破技術瓶頸，可為我國農業全程機械化提供整體解決方案。又如昆明國際花卉拍賣中心從全面效仿荷蘭花卉拍賣市場起步，20年來，不僅發展成為亞洲交易規模最大的花拍市場，而且通過開發電子拍賣、大數據增值服務、供應鏈金融服務，功能已超越荷蘭花拍市場。在標準引進方面，中國真正建立HACCP體系（食品危害分析與關鍵控制點管理體系）也是入世以后的事情，國家認監委數據顯示，到2004年底，全部4000余家食品出口企業均取得了HACCP認證。質量標準體系的建立還促進了“三品一標”（無公害產品、綠色食品、有機農產品和地理標志）的發展。三是外資引進。據中國商務部統計，2004—2020年，我國新設農業外資企業1.4萬家，農業累計實際使用外資246.6億美元，占同期實際使用外資總額的1.3%（見圖5）。需要說明的是，這一統計口徑僅限于農林牧漁業本身，若按農業全產業鏈統計，大農業實際利用外資總量當擴大數倍以上。外資引進的意義不僅僅在于增加了投資，更重要的是同時引進了先進的技術、裝備和管理，具有明顯的溢出效應。

（三）“走出去”水平穩中有升，掌控資源能力進一步增強

2007年中央一號文件第一次提出農業“走出去”，特別是2013年習近平總書記提出“一帶一路”倡議以來，農業“走出去”步伐加快。據中國商務部統計，2011—2019年，我國農業對外直接投資企業有1829家，分布在118個國家（地區），對外直接投資存量達196.7億美元，是同期外商對華農業直接投資的1.5倍（見圖6）。

農業“走出去”的主體是企業。從筆者調研的情況看，現階段農業企業“走出去”具有以下三個趨勢性特點：一是理性程度提高，可持續性增強。在“走出去”初期，不少企業為追求更高的資本回報率，急于“走出去”，對海外投資風險和復雜環境估計不足，“花錢買教訓”的事例不在少數。在付出學習成本和代價之后，更多的企業加強了前期工作和市場評估，審慎決策海外投資，注重海外項目的本地化建設和風險控制，使“走出去”步伐更加穩健和可持續。二是海外投資主要集中在我國國內短缺產品或自有技術優勢項目領域，前者如橡膠、糖料、大豆、棕櫚油、乳品、牛羊肉等的生產加工，后者如畜禽水產飼料、畜禽養殖、優質水稻生產加工等，與國內供給結構互補性較強。三是投資環節從買地種糧向全產業鏈發展，走向產業鏈高端趨向明顯。如中糧集團通過購并尼德拉和來寶兩家跨國農糧企業，在南美、黑海等主要產區和關鍵物流節點優化港口、碼頭、倉儲設施戰略布局；中化集團購并先正達，使我國種子研發、農藥生產能力實現“彎道超車”；上海光明集團購并西班牙、新西蘭、加拿大、阿根廷企業，初步形成乳品、水產、肉類全球產業鏈布局；上海鵬欣集團在巴西布局大豆、玉米收儲運產業鏈，具備800萬噸糧食收儲能力，約占巴西糧食采購市場的4.7%。

（四）充分利用兩個市場兩種資源，帶動國內農業生產結構優化調整

隨著農產品國際貿易規模及結構的重大變化，以及布局海外供應鏈的穩步推進，極大地拓寬了我國農業發展空間，帶動了國內農業結構和生產力布局加快向著比較優勢充分發揮的方向調整，資源配置的效率明顯提高。

一是“糧經飼”結構優化。20年來，我國土地資源密集型的糧食等作物播種面積調減，果蔬、水產、茶葉、藥材等勞動密集型農作物播種面積調增。國家統計局數據顯示，2019年，糧食作物（這里僅指小麥、稻谷）播種面積8.0億畝，較2000年下降5.6%；播種面積占比32.2%，較2000年下降4個百分點。飼料作物（玉米和豆類）面積達7.9億畝，較2000年增長46.6%；播種面積占比31.6%，較2000年提高8.8個百分點。出口優勢農產品（2019年出口量排名前15位的種植品種）播種面積8.3億畝，較2000年增長23.2%；播種面積占比33.3%，較2000年提高4.6個百分點（見圖7）。進一步從產量看，2019年，稻谷和小麥產量較2000年分別增長11.6%和34.1%，玉米產量增長146.0%，蔬菜產量增長62.5%，水果產量增長340.2%，茶葉產量增長306.4%，比播種面積的變化幅度更為明顯。

二是農業結構優化。根據國家統計局數據，2000—2019年，我國農林牧漁產值結構的變化多少有點出人意料，牧業和種植業的占比并沒有合乎邏輯地有升有降。其中，牧業產值占比從29.7%下降到28.1%，下降了1.4個百分點；而種植業產值占比反而從55.7%上升到56.2%，上升了0.5個百分點；林業的產值占比從3.8%上升到4.9%，上升了1.1個百分點；漁業產值占比從10.9%到10.7%，基本持平。這種結構變化顯然同國內飼料種植面積的擴大及肉類進口增加直接相關，同時也說明，通過兩個市場、兩種資源的交換，擴大了我國林業生態建設的空間。

三是生產力布局優化。優勢產品向優勢產區集中的趨向明顯。根據國家統計局數據，2000—2019年，我國13個糧食主產省區的糧食產量占全國產量的比重從70.3%提高到79.1%；其中，河北、內蒙古、山東、河南，以及東北的黑吉遼等7個北方省份糧食產量占全國總產的比重從36.6%提高到50.2%，糧食區域流通已從“南糧北運”變為“北糧南運”。經濟作物亦如此，廣西的甘蔗產量占全國的比重從43.0%提高到68.5%，新疆棉花產量占全國的比重從33.0%提高到84.9%。

（五）秉持共建共享、互利雙贏理念，廣泛開展農業領域國際合作

我國既是農業國際合作的受益者，也是農業國際合作的重要踐行者和推動者。一是積極拓展雙邊、多邊農業合作，全面參與全球糧農治理。在雙邊領域，截至2020年底，我國已與世界140多個國家開展農業合作，與94個國家建立了穩定的農業合作關系，共建立了176個聯合實驗室或研究中心，與“一帶一路”沿線80多個國家簽署農漁合作協議。①在多邊領域，我國深化與聯合國糧農組織（FAO）、世界糧食計劃署（WFP）、國際農業發展基金（IFAD）等國際組織的合作，成為農業多邊合作重要倚重力量；在WTO、FAO、二十國集團（G20）、金磚國家、上海合作組織等平臺及多邊貿易體制中，主動設置議題、維護多邊主義，推動糧農治理體系改革。二是切實履行負責任大國義務，大力幫助落后國家提高糧食生產能力和農業發展水平。“十三五”期間，僅中國農業農村部門即向23個國家派出225名農業專家，向受援國家轉移傳授新技術428項；完成433期援外來華培訓任務，培訓外國官員、技術人員1.1萬人。成功實施中國—FAO南南合作二期項目，惠及亞非拉及南太平洋、加勒比等地區近30個發展中國家100萬農戶。②三是搭建對外合作平臺，引領地方積極參與農業貿易、投資、技術合作。經調研了解，天津食品集團分別在保加利亞投資建設了中國—中東歐國家農業合作示范區，在蒙古投資建設了中蒙合作蔬菜科技示范園。廣東省農科院近5年承擔各級各類國家合作項目125項，深化與東盟為主的30多個國家農業科技合作。云南省在國際禁毒合作框架下，組織動員160多家企業，20年來不懈推進境外罌粟替代種植，使緬甸、老撾項目區毒品種植面積從2006年的273萬畝下降到目前的55.4萬畝，減少了毒品危害，帶動了項目區農業發展和農民增收。事實證明，系統深入開展農業對外合作，不僅使發展中國家普遍受益，為全球糧食安全做出貢獻；而且也有利于改善我國糧食安全的國際環境，有利于增強我國在國際糧農治理領域的話語權。

我國農業走向全面對外開放的時間還不太長，對外開放面對著日趨復雜的國際環境和千年未有之大變局，加上國內農業向高質量發展轉變還處在爬坡過坎的艱難時期，農業對外開放不可避免地還存在不少問題和挑戰。

（一）農產品進口壓力大，進出口結構不盡合理

農產品對外貿易直接涉及農業對外開放的頂層設計，需要注意和討論的主要有以下三個問題。

1．農產品進口增長過快，給產業安全帶來隱患

如前所述，入世20年來我國農產品對外貿易“大進小出”已成常態。現在的問題是，“適度進口”是否做到了適度？從這個角度分析，確實還有一些問題值得討論。一是在一個特定階段上的確存在“非必要進口”問題（倪洪興、丁孔燕，2017）。例如，中國海關總署數據顯示，2012—2015年，在我國糧食總產量從5.9億噸增加到6.2億噸的基礎上，同期糧食的進口量（含DDGS）亦從8263萬噸猛增到13062萬噸，出現了前所未有的糧食產量、進口量、庫存量三量齊增，“洋貨進口、國貨進庫”的扭曲現象。眾所周知，這一階段糧食進口量的大增，并不是由于國內消費需求增長所致，而是由政策性收儲價格操作不當，人為擴大了國內外差價造成的。二是進口量是否適度，還要看國內產能是否得到合理而充分的釋放，這是衡量進口是否適度的重要標尺。需要說明的是，這里講的合理，是以對資源、環境的嚴格保護和做到可持續發展為前提的；這里講的充分，是指科技進步和優化資源配置的作用是否得到充分發揮。從這方面看：一方面，我國大豆、油料、玉米等農產品進口有增無減；而另一方面，這些作物的國內生產水平與發達國家相比還存在很大差距，提高單產仍有很大潛力。例如大豆，2019年我國單產水平為129.2公斤/畝，僅為美國單產225.1公斤/畝的57.4%；2000—2019年，中美大豆單產年均提高速度分別為0.8%和1.5%，我國比美國慢0.6個百分點。如果我國大豆單產提高到與美國相同的水平，則每年可少進口1592多萬噸。又如油菜籽，我國單產136.6公斤/畝，相當于加拿大185.6公斤/畝的73.6%；2000—2019年中加油菜籽單產年均增速分別為1.6%和2.4%。還有玉米，2019年我國單產421.1公斤/畝，僅相當于美國單產771.2公斤/畝的54.6%，近20年來單產的絕對差距始終在每畝350公斤以上。①由此可知，現實中的進口并不總是合理的，其與國內農業供給側存在的問題有著千絲萬縷的聯系，只有統籌國內國外兩個方面，才能對進口是否適度做出正確的判斷。

2．重要農產品進口來源集中，供應鏈的可控性面臨挑戰

我國主要進口農產品的來源地相對集中，且集中度有進一步提高的趨向。目前，我國大豆進口的30%多、玉米進口的38%、豬肉進口的15%、棉花進口的30%來自美國；牛肉進口的26%、棉花進口的25%來自澳大利亞；油菜籽進口的90%來自加拿大；另有60%的進口大豆和豬肉分別來自巴西和歐盟。②近年來，中美經貿摩擦及中澳貿易博弈加劇警示我們，進口產品市場的高度集中可能引發較大的市場風險，有必要調整和改善農產品貿易的全球布局。從進口渠道和貿易格局看，ADM、邦吉、嘉吉、路易達孚等（以下簡稱ABCD）四大糧商控制了國際貿易的主要糧源，我國雖有進口大國優勢，但主要定價權不在我國，這增加了我國農產品進口的不穩定性和市場風險。

3．優勢農產品競爭力不強，出口呈下滑態勢

入世20年以來，我國農產品進口增長13.4倍，出口只增長3.7倍，貿易逆差不斷擴大。尤其值得注意的是，從“十五”到“十三五”四個五年計劃期，我國農產品出口增速一路下滑，分別為11.2%、9.8%、7.4%和0.8%，到2019、2020年，甚至出現出口“兩連降”。這恐怕是入世時最保守的估計也不曾料到的。我國一些原本具有比較優勢的傳統出口產品，如蔬菜、水果、園藝產品、畜產品、水產品等，競爭力減弱的直接原因是我國人口紅利逐步喪失、勞動力成本逐年抬升，背后的原因則包括出口農產品加工水平不高、對標國際質量標準不夠、開拓國際市場的能力不強、缺乏有實力的外向型大企業帶動和品牌打造等，也與出口導向戰略不鮮明、部分省份不重視有著直接的關系。

（二）良種引進未充分發揮作用，打好種業翻身仗面臨諸多難題

種子是農業的“芯片”，是支撐農業高質量發展的基礎。無論過去、現在和將來，良種引進都是縮小國內外農業發展差距的重要途徑。但是從筆者調研情況看，良種“引進—退化—再引進—再退化”的怪圈至今都沒有打破。主要存在以下問題。

1．種子市場“多、雜、假、亂”，對知識產權保護不力

種業的高投入、長周期性質，決定了種業集中度一定要高。在世界范圍內，德國拜爾、美國杜邦陶氏（科迪華）等世界十大種子企業的銷售額占全球市場的60%；而我國現有種業企業達7200多家，前十大種子企業國內市場占有率卻不足20%。主體的“多而雜”，必然導致市場的“假而亂”。絕大多數種子企業并無研發能力，而是把引進的或別人的品種據為己有，做“模仿式”抄襲或“修飾性”改裝后銷往市場，致使種子市場上的套牌貨泛濫成災，讓農民無所適從。又由于調查難、取證難、索賠難，違法成本低，打假成本高，種子打假成了一件最難辦的事情，套牌品種打不勝打。據稱，杜邦公司一年花在打假上的費用高達3000萬～4000萬元。如此混亂的市場格局，必然導致“劣幣驅逐良幣”，必然泯滅真正有研發能力企業的創新積極性。有人說我國種業仍然處在“模仿”階段，筆者認為這個說法是不能成立的。

2．種業自主創新能力不強，不僅僅是企業和科學家的問題

一是種質資源庫建設滯后。我國農作、畜禽、水產種質資源數量僅次于美國，居全球第二位。但我國種質資源庫建設起步晚、投入不足，種質資源的普查、搜集、整理、保存工作滯后，尤其是對入庫種子資源DNA指紋圖譜鑒定和開發不夠，致使育種材料短缺。二是基礎研究差距大。總體上看，當前發達國家已進入“生物技術+人工智能+大數據信息技術”的育種時代，而我國尚處在以雜交造育和分子標識輔助選育階段，主要差距體現在生物育種上。全球主要國家轉基因種子市場規模上千億元，市值已超過傳統種業。特別是2012年基因編輯技術問世，至今短短不到10年，以超過摩爾定律的速度獲得長足發展。而我國生物育種技術遲遲沒有進行大規模產業化應用，差距進一步擴大。有專家認為，我國生物育種整體落后世界先進水平20年。技術路線不明確、研究力量分散、大量儀器設備有賴進口、投入不足、科研人員激勵機制不足等，是基礎研究普遍存在的問題。三是產學研、育繁推脫節。一方面，國內絕大多數種子企業不具備研發能力和風險承擔能力，無力打破“引進—退化”的怪圈；另一方面，大專院校、科研機構力量分散，單兵作戰，受現有科研體制、職稱評定體系和成果評價體系制約，不能真正面向生產應用主戰場，與企業合作意愿不強。四是種子審定和管理制度存在問題。除了登記備案的品種套牌多，品種滿天飛，該管的沒管住管好以外，另一個突出問題是，對沒有引入外源基因的基因編輯品種仍按轉基因產品實行嚴管。我國使用基因編輯技術已培育出高產水稻、抗白粉病小麥、低鎘水稻、抗旱大豆等一批應用前景好的產品和材料，但仍處在“研究多應用少”的境地，其中一個重要原因就是沒有按國外通行做法修訂品種審定辦法。

（三）“走出去”企業分散與風險并存，缺乏統籌引導和政策支持

我國農業企業“走出去”時間不長，但問題暴露得比較充分，主要有以下幾個問題。

1．普遍存在“單打獨斗”現象，相關信息、資源缺乏整合機制

農業企業“走出去”明顯帶有“四多四少”特征。即：中小企業多，大企業少；民營企業多，國有企業少；分散決策的多，“抱團出海”的少；投資農業生產環節或其他單項環節的多，投資農業全產業鏈或采取貿投一體化方式的少。據農業農村部問卷調查，在983家農業“走出去”企業中，單一從事農業生產的有434家，主要從事加工、科研、倉儲物流的分別為39家、45家和25家，僅有73家的投資和業務貫通全產業鏈，總體上看，大多處在產業鏈的低端。筆者在調研中明顯感到，一方面，座談企業反映企業各自為戰，獲取海外市場信息的手段匱乏，時效性差，參與對外交流、談判感到力量單薄無助，難以與國內其他上下游企業協同配合等。另一方面，又可以看到，有的企業缺乏資金，而另一些企業找不到好項目；有的企業產品回運困難，而另一些貿易企業又缺少貨源。說明我們在資源、信息整合上的工作力度還很不夠，不僅地方政府對農業“走出去”企業的情況了解的不夠，而且國家層面上如何更好發揮農業“走出去”部際聯席會議機制作用也有很大的改善余地。

2．企業融資難、融資貴問題突出，缺乏信貸、保險等金融支持

這是訪談企業反映最為集中的一個問題。一是國內金融機構對“走出去”企業的信貸支持較少。商業銀行等金融機構要求提供倉單質押、保理、內保外貸等融資產品的門檻高，許多農業企業沒有獲得貸款的資格；政策性銀行未體現政策性功能，據中國貿促會一項調查顯示，受訪的民營企業境外投資項目只有不到1%獲得過政策性銀行貸款。根據調研情況，以鵬欣集團為例，鵬欣為巴西項目需融資5億美元，盡管得到了有關部門的支持和中央領導的批示，但某政策性銀行因其為民營企業，要求以公司資產、家庭財產擔保，甚至要求出具婚姻證明。二是境內外資金流動不暢。由于政策調整、外匯管理等原因，企業對外資金支付和境外資金流動需要多層審批，既麻煩又費時。上海光明集團之所以在境外成立第二總部，也與此有關。三是海外融資難。企業反映境外貸款實際利率不低，融資擔保條件與國內差異較大，手續較為繁瑣。獲取所在國投資政策優惠，難以獲得有效文件，流程復雜。四是匯率風險大，保險品種少。如廣東海大集團反映，2020年印度尼西亞盾對美元的波動達到10%，直接影響公司海外項目盈利能力。雖然可以通過購買中信保的海外投資保險對沖匯兌風險，但審批時間過長。五是享受不到優惠政策支持。政府對“走出去”企業雖有外經貿專項資金支持等，但企業反映，因其海外投資單個項目金額小，達不到政策扶持門檻。

3．專業型、復合型人才匱乏，不能適應國際化經營需要

企業的競爭說到底是人才的競爭。隨著企業“由內而外”的轉型，多數企業都受到人才儲備不足、不能滿足業務拓展需要的困擾。企業反映，境外投資項目缺乏有海外工作經歷的人才，不僅專業崗位人才、合格外語人才短缺，特別是國際化、綜合型的管理人才更是嚴重稀缺。光明集團反映，熟悉國際食品產業、國際市場運作規則、國際財務和稅務、國際金融和法律方面的專業人才及復合型人才需求很難滿足。中糧集團認為，培養能夠馬上上手并符合國際業務要求的人才，是企業海外經營安排中最難解決的部分，目前企業的國際化人才儲備不足，發現、培養、使用外籍人才也存在不足。

4．“走出去”企業本土化尚顯不足，社會責任意識有待增強

企業本土化是決定海外投資項目功敗垂成的關鍵性因素之一。從調研情況看，“走出去”企業對融入當地社會普遍比較重視，積累了不少好做法、好經驗，總體情況是好的，但仍然存在一些缺陷和短板。有的企業雖然吸納了當地員工就業，但出于成本的考慮，對做好培訓、勞保、社保工作不夠積極主動；有的企業“無事不登三寶殿”，與當地政府和有關機構少有溝通；有的企業從未主動開展文化交流，做爭取民意民心工作，不愿意承擔惠及當地教育、醫療、扶貧等公益事業的社會責任。這些問題的存在，不利于樹立中國企業的良好形象，也不利于企業海外項目的行穩致遠。這里既有客觀原因，但主要原因還是在“予”與“取”、“義”與“利”關系的處理上看得不夠全面、不夠長遠。

5．權益產品回運有障礙，境內外企業尚不能一視同仁

在海外權益產品回運方面的問題，主要是指國家實行配額管理的農產品品種。如，在調研中發現，廣東、云南均有企業反映，其在東南亞海外項目生產的食糖、大米、玉米等農產品，因受國內配額限制無法回運。廣東農墾集團反映，橡膠是國內極為短缺的戰略物資，該集團在東南亞掌控的橡膠產品回運雖不受配額限制，但關稅稅率太高，需繳納20%的從價稅和1500元/噸的從量稅。云南替代種植行業協會反映，境外替代種植項下糧食產量159萬噸，而國家近年下達云南的返銷進口計劃只有40萬噸。在境內外企業一視同仁方面，主要有兩種情況。一是如光明集團，在海外并購項目較多，其產品回流可緩解國內高質量蛋白供給的不足，但享受不到與境內企業同等的待遇，強烈建議將并購企業作為中國企業對待。二是廣東農墾集團等企業反映，境外農業項目享受不到國內在良種、農機購置、農業綜合開發、農業基礎設施建設等方面的補貼，建議相關優惠政策能向海外中資控股企業延伸。

（四）國際環境復雜多變，農業對外開放面臨新挑戰

這里既有近期問題，也有中長期問題，需統籌解決。

1．新冠疫情突如其來，國際貿易投資受阻

一是通關流通不暢，時間延遲，費用增加。深圳鑫榮懋等水果企業反映，在通關和流通環節增加核酸檢測并需反復消殺，提高了進口成本和水果損耗率。煙臺海裕食品公司反映，出口產品需進專倉消毒檢測，每個集裝箱增加8000～10000元費用。冷鏈食品企業反映，在口岸完成外包裝消殺和檢測的貨品，在國內市場流通各環節還要多次檢測和消殺。二是訂單下降，供應鏈斷裂。因集裝箱緊張，國際物流費用激增，部分企業原材料供應受到影響，有的企業上游供應鏈出現斷裂。受疫情影響，境外客戶棄貨、退貨、到港不提貨等現象時有發生，部分訂單取消。多國牛羊屠宰加工企業停工停產，畜產品國際貿易及種質資源引進受阻。三是人員往來受限，海外項目停擺。廣東新南方集團在非洲的種桑養蠶項目已試種300畝，原計劃2020年擴大種植面積3000畝，但受疫情影響不得不暫停。廣東豐農控股在越南投資的火龍果項目，已停擺一年多，正考慮關停海外項目重點發展國內項目。還有企業反映，派駐海外人員的輪換不正常，駐外人員的防疫安全需高度重視。

2．國際大宗商品波動加劇，儲備調節能力建設不足

2000年之前，農產品價格和大宗商品價格幾乎與金融價格沒有相關性（Gorton、Ｒouwenhorst，2006）。2000年之后，隨著國際金融市場的迅猛發展，①國際農產品市場逐漸與貨幣市場、外匯市場、期貨市場及其衍生品市場融合為一體，兩者的相關性明顯增強，加上美國量化寬松貨幣政策的持續作用，國際糧食及其他大宗農產品市場的大幅波動將成為常態。在此背景下，加強重要農產品的儲備調節能力建設是穩定市場的重要保證。但是，2021年以來，我國玉米、豬肉等農產品大幅波動，暴露出儲備體系不健全、儲備規模彈性不足、儲備吞吐機制不靈活等問題。監測預警、風險研判的前瞻性還不夠，缺少信息共享、統一協調的工作機制，不利于有效平衡、銜接國內國際兩個市場。

3．美國等西方國家對我國全面打壓，農業技術引進和國際合作難度加大

農業領域是中美戰略博弈的焦點之一。美國每每把農業貿易、投資、技術合作當作一張牌來打，聯合其盟友對我國全面打壓，試圖遏制我國農業現代化進程。主要表現在：一些國際合作、人員交流項目被取消，參與技術前沿研究的空間收窄；一些關鍵技術、育種材料的引進受到更為嚴格的限制，對原始創新能力提出新挑戰；技術轉讓條件更為苛刻，專利使用費提高；跨國購并的審查更為嚴格，甚至被人為抹黑和政治化，通過購并實現技術躍升的難度加大。

4．國際農業領域競爭加劇，“西強東弱”格局尚未改變

隨著綜合國力增強，我國國際地位和影響力日益提升，但在國際競爭中總體處于“西強東弱”態勢。在全球單邊主義、保護主義抬頭，逆全球化加劇背景下，我國農業進一步擴大對外開放面臨種種新挑戰。一是在農業技術領域，美國等西方國家紛紛制定農業科技變革戰略，不斷鞏固和增強其在生物、信息等技術領域領先地位，我國與國際先進技術水平的差距有拉大趨勢。二是在農業經貿領域，ABCD四大糧商仍握有對全球糧食及大宗農產品貿易的壟斷地位，市場份額進一步提升，中糧、中化等企業國際化步伐加快，但整體實力仍有較大差距。三是在國際合作領域，美國等西方國家極力抹黑“一帶一路”建設，誣稱中國對外投資合作掠奪資源、制造“債務陷阱”，離間我國與亞非發展中國家關系，為我國“走出去”打造人類命運共同體制造難題。我國農業對外援助的力度仍需加大，合作方式有待改進。四是在國際規則領域，WTO改革談判停滯不前，我國的發展中國家地位問題有可能成為談判焦點之一；多邊貿易機制面臨危機，全球經貿格局碎片化、區域化趨勢明顯；美國等西方發達經濟體牽頭推進所謂全面、先進、高水平自貿協定，企圖將我國排除在全球貿易秩序之外。

黨的十九屆五中全會明確要求加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。習近平總書記強調，加快形成新發展格局是根據我國發展階段、環境、條件變化作出的戰略決策，是事關全局的系統性深層次變革。

黨中央的這一決策和論斷，完全適用于我國農業。同時我們也要看到，同樣是構建新發展格局，農業與國民經濟整體相比，既有與全局一致的規律性，又有自身的特點。兩者的不同點在于，從國民經濟整體來看，長期以來，外需在拉動國民經濟增長中發揮著舉足輕重的作用，隨著國際環境和我國資源要素稟賦的變化，國際大循環的功能明顯減弱，國內大循環活力日益強勁，這就要求我們通過深化供給側結構性改革暢通國內大循環，重塑我國競爭新優勢，著眼點在于擴需；而農業有所不同，我國農業發展一向以來并不存在靠出口拉動的問題，現階段的主要矛盾是如何努力避免食物自給率的進一步下滑，著眼點在于保供。兩者的一致性在于，無論是擴需還是保供，都要求在更高水平上把對外開放與高質量發展緊密地結合起來，通過高水平對外開放促進高質量發展，通過高質量發展支持高水平對外開放，加快形成新發展格局，這是今后一個時期我國農業和國民經濟發展的一條主線。

具體講農業領域構建新發展格局，就是要以確保國家糧食安全和重要農產品有效供給為目標，堅持目標導向和問題導向，統籌做好高水平對外開放和高質量發展各項工作。在國際大循環方面，要著力解決“引進來”“走出去”存在的突出問題，提升我國掌握海外資源的能力和在全球糧農治理中的影響力；在國內大循環方面，要堅持深化農業供給側結構性改革，按照“谷物基本自給，口糧絕對安全”要求，打好種業翻身仗，優化農業生產結構和生產力布局，通過降本增效提升農業競爭力，把食物自給率保持在合理水平；在推動雙循環相互促進方面，要加強頂層設計，著力解決雙循環聯系不緊密、相互促進機制不完善問題，更加充分有效地利用好兩個市場、兩種資源。按照以上要求，針對當前存在的問題，提出以下具體政策建議。

（一）統籌國內國外，加強糧食安全頂層設計

根據筆者研究，從現在起到2035年基本實現現代化期間，我國主要農產品供需將始終處于緊平衡狀態，肉禽蛋奶等高質量蛋白食品及大豆、玉米等基質產品的產銷矛盾更為突出。為了確保糧食安全和重要農產品有效供給，必須未雨綢繆，對統籌利用好兩個市場、兩種資源及早作出戰略性安排。一是加強頂層設計。從未來一個時期的供需出發，對主要農產品逐一進行梳理，進一步明確國內供給的優先序和進口優先序。初步考慮，到2035年，我國稻谷、小麥總體上自給，自給率保持在98%以上；玉米和豬肉基本自給，自給率分別保持在90%和95%以上；牛肉、奶制品和食糖以國內供給為主，自給率分別保持在75%、65%和60%以上；努力將大豆和食用植物油的自給率保持在17%以上和35%左右。二是有序推進進口多元化戰略。要分國別研究進口農產品分布情況，有針對性地培育后備供應鏈，形成更加多元化的進口格局，減少對少數國家的依賴，降低風險。對進口農產品，向國際市場發出穩定信號，減少不必要的進口成本，提高進口的穩定性。三是加強對國內外市場供需形勢跟蹤監測。從重要性和風險性兩個維度建立風險評價指標體系，對全球及我國重要農產品市場狀況進行科學研判和預警，確定重要農產品進口閾值，實現國內產能與進口之間的無縫高效銜接。四是完善國內重要農產品儲備調節功能。合理確定政府儲備規模，科學劃分中央儲備、地方儲備功能定位，優化儲備區域布局和品種結構。把握好逆周期調節時機和力度，建立健全應急體制，提高市場調節能力和有效性。

（二）培育農產品競爭新優勢，促進出口增長

擴大農產品出口，關系到農業國際收支平衡，也是一國農業比較優勢發揮和競爭力提升的體現。要采取切實有效措施，遏制近年我國農產品出口下滑勢頭。一是要把增加農產品出口列入重要議事日程。分地區、分品種深入調查研究，摸清現階段我國農產品出口存在的瓶頸制約，以及潛力和優勢，編制國家促進農產品出口振興規劃，構建上下聯動的出口促進工作機制。二是重塑農產品競爭新優勢。農產品的國際競爭，說到底是整個產品體系的競爭。要從不同農產品的具體情況出發，做好補鏈、固鏈、強鏈工作。要大力培育有競爭力的市場主體，支持企業加快技術改造和產品更新換代，積極發展精深加工，做強出口品牌，引領農業貿易轉型升級。要打造對接國際質量標準的出口農產品生產基地，使其成為生產規模化、質量標準化、產品品牌化、管理企業化的示范基地，實行專種、專收、專儲、專用。三是大力開拓國際市場。學習廣東“喊全球人民吃荔枝”、四川“出口聯盟”經驗，提升博覽會、展銷會的商業價值利用率，幫助企業深耕傳統出口市場，開發新興出口市場。發揮政府、協會、商會各自優勢，形成國際營銷促銷網絡。為中小出口企業進入國際市場提供綜合服務。創新農業貿易方式，支持跨境電商平臺建設，拓展優勢農產品出口渠道。發展農業服務貿易，帶動我國農資、農機、農技等同步出口。

（三）完善疫情下通關及流通管理，研究支持海外權益產品回運辦法

在新冠肺炎疫情應急管理方面，盡快實現進口冷鏈食品核酸檢測和消殺的跨省市互認，減少重復消殺和檢測，提高流通效率，降低損耗和企業運營成本。優化口岸管理和通關流程，對出口農產品采取“監管前移、隨檢隨驗”的快速檢驗檢疫措施，確保鮮活農產品搶“鮮”出口。支持云南省等沿邊省區與毗鄰國家開展跨境檢疫和檢驗檢疫互認。加強活畜進口隔離場所建設，適當增加海關相關項目建設補助。支持海運企業加大運力投放，加強國際航運運價激增反壟斷調查，打擊哄抬運價。在權益產品回運方面，原則上支持企業“產業外擴、產品回國”。國家發展改革委、商務部、海關總署、農業農村部等部門要加強備案企業境外涉農項目相關信息的共享，全面掌握權益產品情況，核實回運產品數量及品質，在此基礎上調整進口配額管理方式，對境外投資形成的權益產量內農產品進口提供專項配額。對于回運國內自用加工的，應準許企業在特定區域（如保稅區）范圍內生產、加工，減免相應關稅。對中資公司海外并購企業，原則上給予國民待遇，視不同產品情況降低或取消項下產品進口關稅。下調海外權益天然橡膠回運進口稅率。

（四）深化改革、加強管理，把民族種業搞上去

種業是農業高水平對外開放、高質量發展的根基。要按照中央部署，堅定不移打好種業翻身仗。一是凈化種業市場。修訂《種子法》《植物新品種保護條例》，提高品種審定標準，建立實質性派生品種審查認證制度，大幅度減少同質化品種，公告撤銷一批違規品種。增設侵害品種權罪，加大重點案件查處力度，嚴厲打擊審定數據造假、品種侵權套牌等違法違規行為，確保知識產權不受侵犯，形成鼓勵創新正向激勵。二是加強種質資源庫建設。加快推進種質資源普查、搶救性收集、整理、入庫工作。對重點品種開展DNA指紋圖譜鑒定和性狀挖掘工作，彌補育種材料不足短板。制定種質資源目錄，推動資源共享共用。三是切實加強基礎研究。在保持雜交種育優勢同時，著力突破生物育種技術瓶頸。加大作物、畜禽重點品種基因編輯育種攻關力度，推動育種產業化。按照非食用—間接食用—食用路線圖，加強轉基因育種技術布局和儲備。加大投入，加強重點品種國家實驗室建設。建立和完善能夠充分體現科研人員智力成果價值的分配機制，給予科研項目負責人更大的經費使用自主權，調動科研人員積極性。四是創建產學研相結合、繁育推一體化體制機制。確立企業在良種研發推廣中的主體地位。充分發揮隆平高科、先正達、華大基因等種業龍頭企業作用，支持有條件的企業引入戰略資本，進一步推進種子企業兼并重組。按照市場導向、產業牽引、技術驅動、利益共享原則，搭建企業、大專院校、科研院所戰略合作平臺，強化企業與科研機構合作機制，實行“揭榜掛帥”制度，形成支持自主創新的政策體系和研發生態。加大科研人員股權激勵力度，實現技術成果和經濟利益分享，強化科研成果向實際應用轉化內在動力。五是改革完善種子審定管理辦法。一方面，要從嚴規范新品種審定管理，切實加強知識產權保護；另一方面，按照國外通行做法，對沒有引入外源基因的基因編輯產品，等同傳統育種產品管理，開通其產業化通道。積極慎重推進轉基因技術研發。

（五）搭建“走出去”綜合服務平臺，加大政策支持力度

加強政府的引導和政策支持，是“走出去”企業的迫切需要，也是確保“走出去”戰略行穩致遠的必要條件。一是加強政策指導和風險防范。依托現有農業“走出去”部際聯席會議機制，充實力量，整合資源，拓展功能，建立統一的農業“走出去”信息平臺。編制和發布重點國別農業投資指南，及時更新相關國家宏觀政策、行業規劃、投資管理、法律法規最新信息，供企業參考。建立風險評估和預警體系，幫助企業規避化解風險。二是加強政府與企業、企業與企業信息溝通。完善農業“走出去”投資和項目統計口徑，建立農業全產業鏈統計科目，將農業產前產后和直接為農業提供服務的投資及項目納入大農業統計范疇，全面掌握農業“走出去”整體情況。跟蹤“走出去”企業運營情況，開展面向“走出去”企業的對接服務，答疑解惑，提供咨詢和指導意見，幫助企業解決實際困難。三是強化國際化人才培養。制定農業“走出去”國際化人才培養計劃，動員高校、培訓機構等，幫助企業加大國際經貿、投資、法律亟需人才培養力度。放寬國際化人才引進條件，充實企業關鍵崗位和人才儲備。學歷教育應加大國際化人才學科建設和培養力度，鼓勵“走出去”企業與高校合作，設立培養基金，定向培養所需人才。四是引導“走出去”企業履行社會責任，提高本土化經營水平。通過案例教學、表彰先進等多種形式，引導“走出去”企業牢固樹立“共建共享、互利雙贏”理念，加強與所在國民眾人文溝通，讓他們分享項目建設利益，樹立中國企業的良好形象。對“走出去”企業的政策支持，應與其是否履行社會責任掛鉤。五是進一步加強對“走出去”企業的政策支持。設立農業“走出去”專項引導資金，對于符合國家外交大局，對確保國家糧食安全和重要農產品供給具有重要意義的投資項目給予支持。專項引導資金可以直接用于充實企業資本金，也可以用于貼息。引導金融機構開發低利率的長期信貸產品，探索倉單質押、境外資產抵押等，拓寬企業融資渠道，降低企業融資成本。鼓勵金融機構推出更適合海外農業投資的保險品種，提高“走出去”企業抗風險能力。研究中資海外種植、養殖項目比照享受國內支農惠農政策的可行性。鼓勵中資銀行海外分支機構增設網點，提供結匯、購匯、多幣種貸款便利。鼓勵有條件的企業在境外發行股票、債權或直接融資，拓寬海外融資渠道。

（六）明確“走出去”戰略重點，優化“走出去”經略方式

認真總結實踐經驗，進一步厘清“走出去”的基本思路。一是要明確“走出去”戰略重點。從未來一個時期我國重要農產品產需關系看，國內供給短缺的主要是肉奶等高質量蛋白食物及玉米大豆等基質產品，因此有必要以境外投資方式獲取這些產品的掌控能力。應以此為重心，統籌安排“走出去”的戰略布局，而不能“眉毛胡子一把抓”。二是要明確“走出去”的切入點。境外投資項目既要著眼于全產業鏈，又要找準切入點，做到精準卡位。從實踐經驗看，直接購地種糧的政治、社會敏感性太強，并非明智之舉。實際上，掌控海外權益產品，并非一定要獲得土地所有權（使用權）。從加工貿易環節入手是更恰當的選擇，既規避了風險，又可向上下游延伸，同樣可以達到掌控供應鏈的目的。因此，除某些特定產品外（如橡膠），原則上不提倡境外投資項目直接購地種糧。三是優化“走出去”方式和投資方式。中小企業境外投資面臨更多的風險，應盡量采取“抱團出海”“借船出海”方式。在境外打造農業合作示范園區，吸引國內中小企業入駐，是實現“抱團出海”的有效方式；依托大企業海外項目，讓中小企業參與上下游產業鏈分工，是“借船出海”的可行組合。在投資方式上，直接投資、貿投一體化和購并，是三種可供選擇的方式。一般而言，直接投資或貿投一體化，更適合中小企業的情況，特別是貿投一體化，即通過貿易媒介轉向投資更為穩健易行；購并來的更為直接，而且可實現“彎道超車”，但一般只有大企業才有這種能力。四是充分發揮大企業的作用。在農業“走出去”的雁陣模式中，大型企業既是其中的領頭雁，也是實現國家戰略意圖的主要擔當。中糧、中化、光明、鵬欣、廣東農墾、新希望等“走出去”企業已經或正在成長為農業跨國公司，已初步具備與ABCD、國際種業“兩超”“四強”抗衡的能力，是農業“走出去”最重要的成果。這些大型涉農企業愈是往國際產業鏈高端走，對國內農業高質量發展的帶動能力就愈強。從這個意義講，支持這些大型農業跨國公司發展，就是支持農業的高水平對外開放和高質量發展。有關部門要加強與這些企業的經常性聯系和戰略溝通，既要加強引導，強化責任擔當，也要幫助解決海外經略中的實際問題，確保其行穩致遠。

（七）廣泛深入開展農業國際合作，切實履行國際義務和大國擔當

廣泛開展農業國際合作，既是實施農業“引進來”“走出去”雙向戰略的內在要求，更是開展大國外交、廣交朋友的戰略需要。要提高政治站位，推動農業國際合作走深走實。一是有針對性地做好應對美國等西方國家打壓封鎖的反制工作。一方面，要把美國等西方國家對我國農業技術封鎖、人員往來收窄、合作項目取消等負面影響的損失降到最低程度，利用我國超大市場農產品貿易潛力、氣候變化等于我國有利議題，爭取更多的合作機會，拓展新的合作領域，確保斗而不破底線；另一方面，將農業國際合作納入多雙邊外交重要議題，充分利用南南合作、“一帶一路”、上合組織、大湄公河次區域合作等多雙邊機制，主動加強與世界各國在糧食安全等全球共性挑戰問題上的合作，并積極在國際舞臺發聲。二是突出加強農業科技領域的對外合作。在“引進來”方面，要創造條件，逐步放寬在境內設立國際組織分支機構、外籍科學家來華任職的限制，把很多國外賢才“請進來”，打造更多國際合作創新平臺。參考發達國家通行做法，建立國際種質資源交換、合作和利益分享機制，有條件放寬種質資源國際交換合作。在“走出去”方面，發揮我國技術優勢，重點辦好我國境外農業科技試驗示范園區，加強經費支持和當地人才培養，通過“傳幫帶”，促進我國先進實用農業技術在海外落地生根發芽，提升所在國農業發展和科技進步水平。三是突出加強與發展中國家的農業合作，加大援助力度，擴大影響，務求實效。在援助理念上，要確立幫助發展中國家提高糧食生產能力，就是為全球糧食安全做貢獻，對確保我國糧食安全也有利的互利雙贏理念，不能僅看眼前和局部經濟利益。在援助方式上，項目選擇要符合所在國的實際需求，技術水平要適合所在國“學得會、用得上、離不開”的實際情況，真正做到“雪中送炭”。在后期管理上，要切實加大當地管理、技術人員的培養，切實解決項目交付后不可持續問題。

（八）積極參與全球糧農治理，提升我國國際規則制定話語權

涉外農業要服從國家外交大局，始終堅持多邊主義，堅決維護公正合理的國際新秩序，在完善全球治理中維護我國核心利益，提升我國國際地位。一是發揮首腦外交引領作用和大國外交作用。配合國家整體外交需要，利用我國農業在國際貿易、技術合作等方面的優勢，主動設置議題，通過高層交往引領農業多雙邊合作，通過深化農業多雙邊合作廣交朋友。二是發揮好我國在WTO、FAO等國際組織中的作用。主動參與和影響農業規則的制定，促進形成更加公平合理的農業國際經貿秩序，為我國農業對外開放營造良好環境。用好FAO中國籍總干事的獨特優勢，增加我國在涉農國際組織中的職員數量，增強實際影響力。積極參與全球農業治理體系改革，主動宣介中國方案，推動全球糧農治理體系朝著于我國有利的方向發展。三是發揮在G20、金磚國家、“一帶一路”、上合組織等多邊、區域機制中的作用。主動規劃和引導農業合作方向，借助多邊平臺開展政策協調和標準協同，增進共識，提升我國引領農業國際合作能力。四是積極推進自貿區建設。農業農村部門要配合商務部門繼續做好自貿區農業議題談判等相關工作，發揮好農業對外合作在服務整體外交中的“變壓器”“穩定器”作用，在不觸碰我國農業利益底線基礎上，通過適時出手農業牌“打準打狠打痛”，贏得主動權，加快自貿區談判進程。

（來源：《全球化》2022年第1期）